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摘要: 以浙江省创新券政策持续激发“双创”新动能为例，通过推进普惠性、“放管服”( 简政放权、放管结合、优化服务) 、“双融合”( 科技属性与经济属性融合、创新目标与创业目标融合) 三大机制强化、深化、优化创新的研究分析，提出创新券推动“双创”纵深发展的对策建议。

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1 研究背景

    创新券政策作为一种新型的政府科技创新资金投入政策［1］，本质上是一项普惠性科技激励政策。其形态是一种可以在特定条件和环境下进行流通的权益凭证。在互联网时代，数量众多的中小微企业已成为技术创新的重要力量［2］。普惠性的需求，让创新券成为解决广大中小微企业在经济实力不足、创新资源缺乏的情况下，低成本、高效率地获取高校和科研机构的科技服务，有效激发其创新创业活力的新招［3］。

创新券政策于2004 年在荷兰率先实施后，至今世界上已有20 多个国家和地区相继发放创新券［4］。目前根据各国的不同情况和标准，创新券已细化为单一券、联合券、基本券、扩展券、一般券、专项券等，我国还专门推出了“四新券” ( 针对新技术、新产业、新业态、新模式创新的科技创新券) ［5］。2009 年4 月出版的《中国: 促进以企业为主体的创新》一书首次将“创新券”概念引进我国， 《科技与经济》杂志2009 年10 月刊发专门文章，详细推介了爱尔兰创新券的目的、使用方法和应用情况［6］。2012 年得到国内学者和政府决策者的重视，科技部的专家明确指出，创新券是“用户导向的政府创新投入政策”［7］。2012 年9 月，江苏省宿迁市委、市李祖平: 创新券激发“双创”新动能的机制创新及对策———以浙江省创新券的推广应用为例政府在国内率先开展“科技创新券”的实践［8］，创新券在我国才真正落地实施。

2 创新券突出普惠性，助推“大众创业、万众创新”

2014 年9 月，李克强总理在夏季达沃斯论坛上首次发出“大众创业、万众创新”( “双创”) 号召之后，创新券作为助推“双创”的由政府无偿提供的权益凭证［9］，受到了广大中小微企业和创业者、科技管理部门、高校和科研机构的普遍欢迎。

量大面广的中小微企业和创业者是我国经济发展的重要生力军，更是“双创”的主力军，但缺人才、缺技术、缺资助的“创新三难”也十分突出。2015 年广东省出台简称“粤府1 号文”的《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》，将实施创新券列为普惠性政策的重要条款，以省市联动的方式支持各地开展试点， 助推“双创”， 成为在全国先行先试的重大创新政策，当年全省就有5 个市试点，创新券专项资金总计达到6 500 万元， 占了全国已投放创新券专项资金总额的26. 10% ，成为投放资金最多的省份。同年，浙江省也出台明确助推“双创”的《关于推广应用创新券推动“大众创业、万众创新”的若干意见( 试行) 》，并在省内8个市县试行。广东、江苏、浙江的创新券政策，都突出了申报申领门槛低、资助方式灵活、未使用可收回再发放等普惠性优点，从而推动创新券很快在全国形成星火燎原之势。

目前，国内已有超过1 /3 的省份全境实行创新券政策，有超过一半的省份全境或境内部分市县实行创新券政策［10］。低成本、高效率解决中小微企业和创业者“创新三难” 的创新券， 已在助推“双创”中释放出巨大的改革能量，并形成了政府主导、需求第一、在孵企业优先等显著特色。

3 创新券推进机制创新，持续激发“双创”新动能

浙江省创新券政策自2015 年始在全省域实施，2017 年印发实施了《关于进一步推广应用创新券推动大众创业万众创新的若干意见》新政策。截至2017 年年底， 浙江省累计发放创新券资金总额达12. 53 亿元，共使用了7. 77 亿元，带动企业和社会创新投入约50 亿元; 至2016 年年底，直接推动新增科技型中小企业达1. 54 万家，2015、2016 年分别带动新增高新技术企业达1 479 家、1 569 家［11］，2016 年实现新产品销售收入4 671. 6 亿元，远远超出创新券发放前取得的成效。实施创新券不但大幅降低了中小微企业、创业者的研发成本，激活了大量科技资源，也成倍放大了公共科技投入效能，实现了政、产、学、研、金、社等更多创新相关者的全链条共赢。

浙江省通过推进三大动力机制的创新———普惠性的强化、“放管服”的深化、“双融合”的优化( 见图1) ，持续激发了“双创”新动能，不但从需求端构建了以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系［12］， 并且取得了“范围更广、制约更少、导向更准” “放权更多、支持更细、使用更易” “思路更宽、见效更快、能力更强”的九方面成效。

图1 创新券激发“双创”新动能的机制创新

3. 1 强化“普惠性”

创新券打破了立项难、结项易的政府科技投入难题，其普惠性机制优势在不断创新中得到强化，使用范围更广、制约更少、导向更准，企业只要有创新需求就可申领，技术路线、创新点由企业决定，兑现时则按经济和技术标准严格执行。

3. 1. 1 省市县联动，普惠对象范围更广

浙江省中小微企业量大面广，是经济发展的主要动力，但创新投入不足，科技资源与服务的购买渠道缺乏，在新产品研发、产业转型升级中遇到瓶颈，因此，浙江省创新券支持使用对象范围已扩展到全省有创新需求的中小微企业、创业者，优先支持在各类创新创业大赛取得名次的企业、创业者，以及科技企业孵化器、大学科技园、众创空间、工业设计基地和泛孵化器的在孵企业、创业者。

3. 1. 2 搭建共享平台，普惠条件制约更少

创新券一改众创空间等科技奖励政策受时空、形态限制的特性，让政策驱动在创新创业进程中的制约条件更少，甚至随时随地都可以通过开放共享的科技服务来实现， 从而进一步激发了企业“双创”活力。截至2017 年年底，浙江省共有1 945 家科技服务共享平台为1. 49 万家企业、创业团队提供各类科技服务5. 24 万次，平均每家企业和创业团队通过云服务平台接收服务约3. 5 次，共享平台为强化普惠性提供了动态、实时的技术支撑与数据保障。如浙江省物联网技术创新服务平台通过云服务平台，累计为近250 家企业和创业团队提供服务近500 次，接收创新券金额600 多万元，为企业解决了设备与专业人员缺乏的创新瓶颈。

3. 1. 3 实现分类指导，普惠成效导向更准

浙江省创新券新政策规定，根据各地企业创新创业发展与需求存在差异的实际情况，全省创新券由各市县根据本地产业发展特色出台政策并直接发放，自主确定支持范围和支持力度，精准对接企业需求; 省级财政则根据各市县推广应用绩效，即政策制度、财政支持力度、服务效率和使用、兑付额度等因素择优给予奖励，奖励资金再由市县统筹用于创新券推广应用工作，从而发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。全省有11 个地级市、100 个县( 市、区、经济开发区) 出台符合本地产业特色的创新券政策，而且支持力度不断加大，例如温州市创新券全覆盖数据情况见表1 所示。

3. 2 深化“放管服”

浙江省创新券由“申报”改为“申领”， 从而打破了科技计划项目的传统体制，建立了以企业为主体、创新创业需求为导向的全新体制。创新券作为新一轮科技体制改革的突破口，在贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革和浙江省委省政府“最多跑一次”改革精神进程中，释放出了巨大的能量，放权更多、支持更细、使用更易。

3. 2. 1 深化推进管理改革，放权更多

政府按照企业用户需求安排创新计划、配置创新资源，高等院校、公共科研机构和创新服务企业按照企业用户需求开展创新活动，这一管理改革推进科技部门职能转变，放权更多。一是流程更简化，科技局通过降低申请门槛、规范审核材料、减少审核流程，引导企业、创业者根据创新需求即时申领创新券购买技术创新服务; 二是监管更透明，省级部门充分利用大数据技术对异常数据进行实时监管，安排市县科技局核对处理，并联合市县财政部门或委托行业专家抽查小组进行定期随机抽查。

3. 2. 2 全程支持创新创业，支持更细

“最多跑一次” 改革是浙江省委省政府践行“八八战略”关于进一步发挥浙江的体制机制优势的重大决策部署，而创新券是“最多跑一次”改革在浙江省科技系统的生动实践。新政策里专门规定，支持范围覆盖技术创新全过程，支持的创新需求具体细化到“合作开发、委托开发、科技评估”等八大方面。更细的支持还包括，科技局根据地方产业特色，以当地企业服务需求为指导，征集服务机构，或直接与省外机构签订合作协议，积极引进优质服务机构，主动为企业牵线搭桥。

3. 2. 3 无障碍先领先用先兑，使用更易

浙江省创新券新政策规定，各级科技部门不得额外增加审核标准、设置发放障碍、提高申领门槛，原则上“先领先得、见票即兑”; 创新券使用有效期限为3 个月， 过期收回，申报周期内每家企业、创业者可多次申领，原则上一般分别不超过20 万元、10 万元，各市县根据当地实际也可自主确定最高申领额度和单项技术合同支持比率; 各地财政部门依据创新载体和企业在线提供的技术合同、发票、服务结果凭证等关键证明材料即时兑付，1 个月安排兑付1 次; 创新载体也可根据创新券接收情况自主安排兑付时间［13］。

3. 3 优化“双融合”

创新券本身也必须持续创新和优化， 唯如此，才能源源不断激发新动能。浙江省创新券在推广应用中，不断优化其科技属性与经济属性融合、创新目标与创业目标融合( “双融合”) 。“双融合”符合李克强总理2017 年8 月22 日在考察科技部时提出的“科技部门现在也是经济部门，你们要有‘双肩挑’的意识”的指示精神。创新券的实施通过优化“双融合”、突显“双肩挑”，很好地发挥了“药引子” “催化剂” “粘合剂”的作用，让创新思路更宽、见效更快、能力更强。

3. 3. 1 发挥“药引子”作用， 鼓励大胆创新思路更宽

李克强总理曾在2015 年6 月17 日的常务会议上回应企业“加大技术改造力度”时指出，政府投入只应起“药引子”作用。在浙江省，这样的“药引子”对于占比高达99% 的中小微企业尤为重要。创新券实行“申领制”，在制度设计上重点支持中小微企业、创业者，不但引导创新意识、拓展创新思路，而且激发创新活力，鼓励大胆创新，无论成败，均可由政府买单。浙江省超过70% 创新券经费支持了中小微企业、创业者，很好地发挥了点燃创新火焰、激励创新创业的“药引子”作用。如作为孵化器在孵企业的浙江久恒光电科技有限公司得到创新券支持后，联系上浙江工贸职业技术学院，大胆提出攻克产品一次合格率30% 左右的行业共性难题的需求，研发中公司仅自付3 万元，合格率就提高到95% 以上，从而拓展了更宽的创新思路、激发了更强的创新活力。

3. 3. 2 发挥“催化剂”作用， 着力加快创新见效更快

省级科技计划项目申报过程长、程序较复杂，科技经费拨付和使用也有严格要求，浙江省以鼓励企业、创业者加快创新为着力点，实施由市县发行兑现创新券“前置资助”、省本级“后置奖补”的模式，并通过“互联网+ ”实现全程线上平台化服务，由此既催生了企业、创业者源源不断的创新活力，又调动了科技部门因地制宜、分类指导的服务积极性，也推动了省级财政从直投向引导的管理创新，创新券实施的“催化剂”作用大大加快了政产学研的全链条创新和政府的科学决策与精准服务。如浙江正泰仪器仪表有限公司一直是传统智能电能表的国内领先者，得到创新券精准支持后，与物联网平台合作，公司仅自付7. 64 万元，不到1 年时间就研发出全新一代数字化电能表，产品的利润提升了10 倍以上，快速取得的成效进一步巩固了公司在该领域的“隐形冠军”地位。

3. 3. 3 发挥“黏合剂”作用， 推进协同创新能力更强

浙江省创新券的实施解决了中小微企业研发能力薄弱、创新资金投入不足、企业与创新载体供需双方不能高效对接等共性问题，尤其鼓励和推动企业、创业者和高校、科研机构之间协同创新，让更多的创新主体、创新要素、创新资源聚合、联动、共享在一起，把创新券实施的“黏合剂”作用和能力发挥得更强、更好。如温岭市通过创新券推进协同创新，可供企业选择的创新服务载体从27 个扩展到300 多个，已取得近3 500 项成果; 通过成果转化，许多企业与创新服务载体还结成了长期的“双创”合作伙伴。

4 创新券推动“双创”纵深发展的对策建议

创新券政策自诞生以来，无论国内外，政策本身也一直处在不断面临新问题、不断解决新问题的进程中。从国外较典型的欧洲创新券计划、加拿大亚伯达省创新券计划与新斯科舍省生产力创新券计划、澳大利亚维多利亚州创新券计划来看，在概念、分类、工作流程和核心要素，以及申请要求、流程、对申请者和提供方要求等方面都会出现新的变化［14］。

4. 1 创新券政策面临的新问题

国内创新券工作的先进省市在加快推进机制创新的同时，也面临着一些亟待解决的新问题。一是对创新券的意义作用认识不够深刻。还未能够全面地从党的十九大报告提出的“深化供给侧结构性改革” “加快建设创新型国家”和“培育新增长点、形成新动能”目标和要求的高度来认识创新券政策的意义作用; 也还没有明确地把创新券作为推动区域科技经济紧密结合和“双创”纵深发展中的重要抓手，多数还停留在辅助性科技政策的认识层面。二是对创新券的普惠性认识不够充分。在创新券的具体推广应用中，对创新券的使用还局限于技术创新领域、券内服务、区域内点对点式服务、按年度计划分配式申报、按照科技计划项目严进宽出、以单项性政策支持与服务等。三是对创新券的“双重性”认识不够到位。还没有认识到创新券政策的科技与经济双重属性、创新与创业双重目标带来的双重动能、双重红利; 用于创新券的财政科技经费投入占比还较低; 也缺乏与政府其他经济部门、人力与社会保障部门、人才管理部门等的会商、联动与合作; 在推广应用中也没有形成创新券进展与成效的常态化宣传机制与氛围。

4. 2 创新券推动“双创”纵深发展的对策建议

2017 年7 月12 日国务院常务会议讨论通过《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，李克强总理在会上指出， “要深入实施创新驱动发展战略， 把‘双创’推向更大范围、更高层次、更深程度”。在2018 年政府工作报告里，李克强总理把“促进大众创业、万众创新上水平”作为“加快建设创新型国家”的三大任务之一，并指出，“要提供全方位创新创业服务”“鼓励大企业、高校和科研院所开放创新资源”“形成线上线下结合、产学研用协同、大中小企业融合的创新创业格局，打造‘双创’升级版”。为此，创新券政策下一步要在思想认识、工作思路、管理模式3 个方面着力实现新突破:

( 1) 把创新券从“双创助推器”提升到“双创主引擎”战略层面。充分认识“双创”对保障和扩大就业、优化经济结构、加快新旧动能转换、提升国民经济竞争力的重要意义，进一步营造融合、协同、共享的“双创” 生态环境， 增强创新创业实效。一是要充分认识到，创新券是支持“双创”最有效、最直接的方式之一; 二是要充分认识到，创新券是支持“双创”最普惠、最全面的方式之一;三是要充分认识到，创新券是支持“双创”最能体现党中央、国务院深化“放管服”精神落地做实的方式之一。

( 2) 把创新券功能属性从“省内通用通兑”扩展为“跨省跨境通用通兑”。创新券起于国外， 兴于中国。科技部也正在着手推动区域性协同机制建设，创新券在粤港澳大湾区、长三角区域通用通兑的可行性、实行障碍、服务模式和发展路径等也正在积极探索中［15］。北京、上海、广东、浙江、江苏等省市甚至可提出“区域创新券全球用、全球科技资源区域用”新理念，在科技部指导下，建设若干“创新券跨省跨境通用通兑试点省”。一是编制建设试点省的规划思路与目标任务，呈报国务院和科技部; 二是设立推进建设的工作班子，细化职责、明确目标、落实任务; 三是全面征集中小微企业和创业者创新创业的技术、知识、人才、资金需求，和对跨省跨境科技资源供给方、服务端的需求，用创新券推动实现更深融合、更多共赢。

( 3) 把创新券“前置资助”做强做大、“后置奖补”做优做好，推动更多大企业、高校和科研院所开放创新资源。我国已构建了资源丰富、功能强大的创新创业生态圈，有项目、有经费，有科技园区、有创新平台，有跨省跨境的专家、渠道、孵化器、大学和科研机构，更有占比高达99% 的中小微企业，通过更大范围、更高层次、更深程度激活“双创”新动能，必将出现更多像腾讯、阿里巴巴这样的中小微企业快速成长为全球顶尖科技企业的中国奇迹，为创新券提供“中国样本”。一是大幅度提高用于创新券的财政科技经费，充分尊重市县的积极主动性和首创能力，把创新券“前置资助”优势做强做大、“后置奖补”政策做优做好，为国家层面新政出台提供先行先试的经验与成果。二是要加快向科技咨询与知识创新领域、券外服务、跨区域联动共享平台式服务的“多又好”扩展，加快向前置资助普惠性政策的宽进严出、即时申领见票即兑、组合式政策支持与服务的“快而优”转变，加快向多部门会商、联动与合作，和常态化、深层次宣传的“广而强”推进。三是加快推动更多的大企业开放研究院、研发中心、工程技术中心等各类创新资源，与高校和科研院所一起，与中小微企业和创业者融合，打造“双创”升级版。

参考文献:

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［3］ 刘毅． 科技创新券有效激发中小微企业创新活力的新招［J］．广东科技，2014 ( 19) : 39 － 40．

［4］ 陈宁． 创新券: 中国中小企业走向创新的一剂良药? ［J］． 当代经济管理，2013 ( 10) : 14 － 17．

［5］ 王咏红，郑加强，朱长会． 爱尔兰创新券分析及基于需求创新券探讨［J］． 科技与经济，2009 ( 5) : 22 － 24．

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［13］ 郑媛． “含金量”满满! 创新券新政策亮点抢先看［EB /OL］( 2017 － 05 － 31) ［2018 － 01 － 05］． http: / / ori． hangzhou．com． cn / ornews / content /2017 － 05 /31 / content_ 6565511． htm．

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［15］ 陈艳， 皮宗平． 创新券在长三角区域通用通兑的路径研究［J］． 特区经济，2017 ( 11) : 35 － 37．

（作者：李祖平  作者单位：浙江省科技信息研究院《今日科技》杂志社）